7 NKS i en ny utdanningspolitisk virkelighet (1976–1989)

«Vanskelig å snu på en femøring!"

I Kirke- og undervisningsdepartementet hadde man oppfattet brevskolenes sterke reklame i forbindelse med de nye støtteordningene i 1975, og måten NKS rustet seg til å dra full nytte av dem, som et tillitsbrudd. NKS ble aldri mistenkt for noe lovstridig misbruk, men ble derimot kritisert for å ha drevet et overforbruk av den tillit hele arbeidsdelingen i voksenopplæringen bygde på.# Jf. intervju med Bjartmar Gjerde 13.09.88. Gjerde var Kirke- og undervisningsminister i 1971-72, og i 1973-76. Han ble etterfulgt av Kjølv Egeland fra 1976 til 1979. I NKS ble det som skjedde mot slutten av 70-årene mer oppfattet som et resultat av feilslåtte forventninger til den offentlige utdanningspolitikken.

Fra 1977 følte ledelsen i NKS at skolen måtte leve «fra hånd til munn» økonomisk.# Brev til KUD 04.03.77. Det kom stadige endringer i avregningsreglene i forbindelse med tilskuddsordningene, og KUD hadde vanskelig for å godta NKS’ beregningsmåter.# Brev fra KUD 15.03.77. Både NKS og Norsk brevskoleforbund hevdet at det fantes uklarheter i reglene som gjaldt studieavbrudd, blant annet i kurs innen grunnskole og videregående skole. Hovedregelen var at eleven ved påmelding betalte 50 % av kursavgiften.

Men KUDs opprinnelige utkast gikk ut på at når undervisningen skjedde i regi av det offentlige skoleverk fritok staten eleven for denne innbetalingen. Etter mye om og men, brev og telefoner mellom KUD, NBF og NKS, ble i alle fall dette etablert som en tolkning av reglene. Staten måtte tre inn og betale på elevens vegne.

Spørsmålet var videre hva som ville skje om eleven avbrøt. 4. februar 1977 fastsatte departementet regler hvor avgjørende formuleringer om statens rolle var sløyfet. I stedet slo reglene fast at kommunen/fylket skulle betale brevkursavgiften forskuddsvis til brevskolen, og at brevskolen returnerte det som «måtte være for meget innbetalt kursavgift til kommunen» om en elev sluttet. Men hva var så «for meget innbetalt kursavgift"? På ny viklet man seg inn i problemer: Skulle brevskolene bære den økonomiske risiko alene, eller skulle den deles mellom brevskole og kommune?

Problematikken rundt kursavbrudd var langt fra et perifert problem. Voksenopplæringsloven fastsatte at eksamensrettet kombinert undervisning skulle foregå i skoleverkets regi. I salgsverdi utgjorde denne undervisningen i 1977 50 % av all brevundervisning i Norge, og den omfattet anslagsvis 15 000 elever. En betydelig andel av disse elevene avbrøt studiet, men NKS viste til nye nordiske undersøkelser som hevdet at 40 % frafall var vanlig i all voksenopplæring. På ny følte NKS at skolen var gjenstand for negativ særbehandling av brev- og kombinertundervisning.# Brev til KUD 07.03.77.

Denne særbehandling gjaldt ifølge NKS ikke bare brevskolemiljøet som sådant. NKS ble negativt særbehandlet også i forhold til andre brevskoler. Flere andre brevskoler hadde uttalt seg positivt om de reviderte tilskuddsordningene. Ifølge NKS skyldtes dette en «voldsom» forskjell mellom skolene i størrelse og struktur. NKS viste til at bare fire av 15 medlemsskoler i NBF hadde mer enn fire ansatte. Blant dem kom NKS i en unik posisjon med 160 ansatte. Viktigere var det likevel at de nye reglene rammet NKS sterkere enn andre fordi skolen hadde stor tyngde i kombinertundervisning og eksamensrettede kurs. Kort sagt, en stor skole ble hardere rammet enn de små.# Uttalelse fra stiftelsens styre 14.03.77. Rundt 1977 gikk dessuten samarbeidet innen NBF tungt, noe som gjorde det vanskelig å følge en felles linje utad.# Ifølge et notat om organisajonstilpasning i NKS 17. desember 1977. Flere av de andre brevskolene hadde delt KUDs skepsis mot NKS’ markedsføring av tilskuddsordningen, blant annet NKI og Folkets Brevskole.

I ettertid kan vi slå fast at NKS var i en særstilling. NKS var den eneste brevskolen som hadde tradisjon, kompetanse og størrelse nok til å stå for en omfattende produksjon av læremidler og kurs for voksenopplæring i allmennfaglig linje i den nye videregående skolen. Med bakgrunn i utviklingen i første halvdel av 70-tallet må NKS ha oppfattet utdanningspolitikken som et utvetydig signal om at skolen i fremtiden skulle satse på dette området.

Problemet rundt innstramningene av tilskuddene generelt skapte som nevnt store likviditetsproblemer for NKS. Det så ut som om hele stiftelsens egenkapital etter hvert skulle gå tapt. Organisasjonen arbeidet under ekstremt press. Først hadde de liberale støtteordningene ført til et elevpress så stort at organisasjonen måtte gå på mer enn høyt gir. Nå fikk skolen store vansker med å avvikle en ordning som bare hadde vært virksom i halvannet år:

«NKS er en relativt stor organisasjon og dertil meget variert. Den lar seg vanskelig snu på en 5-øring, og likevel er det nettopp det som har vært kravet gjentatte ganger».# Årsberetning for stiftelsen 1977.

Med NKS som veiviser i dunkel belysning. Omslag, kurs i fotografering og mørkeromsarbeid i hver sin tidstypiske formgivning, henholdsvis fra 1977 og 1986.

Kriseplaner

Arbeidet med å utforme en kriseplan for NKS ble nå tatt opp. Et viktig element i planen gikk ut på å styrke ledelsens kontakt med myndighetene. l den forbindelse fikk Hans M. Wivestad en ny oppgave. Han forlot stillingen som rektor for avdelingen for samfunn, hjem og fritid. I stedet kom han inn i en nyopprettet stilling som direktør Nedbergs nærmeste medarbeider for å ivareta «ytre relasjoner, i første rekke våre forhold til myndigheter og sentrale samarbeidspartnere"# Intern melding om organisasjonsendring 21. februar 1977.. I en situasjon der det hersket usikkerhet omkring tilskuddsordningene var det, som Nedberg uttalte: «helt nødvendig for NKS at vi ikke bare sitter og venter på det som skal komme, men at vi aktivt forsøker å påvirke utviklingen».# Intern melding om organisasjonsendring 21. februar 1977.

Wivestad ble ansett som usedvanlig velegnet for å håndtere en slik oppgave i kraft av sin store kontaktflate. Gamle tradisjoner, i høy grad knyttet til «skolefolkene» i NKS, fikk nå på nytt betydning i bedriftsøkonomisk planlegging.

Samtidig kom det endringer i organisasjonen. Avdelingen for samfunn, hjem og fritid ble lagt under en skoleavdeling som allerede var opprettet rundt de gamle avdelingene for allmennfag, merkantile og tekniske kurs. Leif Svendsen etterfulgte Gunnar Mjaaland som leder for skoleavdelingen, og han ble senere etterfulgt av Ljoså. Ved siden av skoleavdelingen var det tidligere utskilt en egen avdeling for personalopplæring med Jon R. Ivarson som leder. Ivarson hadde i 1976 gjort det klart at han kom til å gå over i annen stilling. Da Ivarson sluttet i NKS, ble det ikke ansatt noen etterfølger. I stedet ble personalopplæring slått sammen med skoleavdelingen til en ny undervisningsavdeling. En annen endring som ble foretatt i februar 1977, var at redaksjonsavdelingen og trykningsavdelingen ble slått sammen under ledelse av Alf-Cato Gaaserud. Ingen av disse tiltakene var imidlertid gjennomgripende endringer som innebar vesentlig ny oppgavefordeling.

Fra kurs i skisse tegning 1978 (Roseveare/Axe) og grunnkurs i tegning 1985 (Andersen, Græstad, Nordsjø og Søyland). De mer utforskende og eksperimentelle elementer har etter hvert kommet inn i tegneundervisningen.

1978 ble et noe bedre år for NKS. Selv om tapet på driftssiden var betydelig, fikk stiftelsen ekstra inntekter som resultat av refusjon for størstedelen av utgiftene i forbindelse med «null-elever» fra 1975/76. Dette var altså elever som ikke hadde sendt inn besvarelser i kurs de hadde bestilt, og som myndighetene den gang ikke ville godkjenne som refusjonsberettigede.# Årsberetning for 1978.

Men NKS hadde fremdeles store problemer. Både ledelsen og de ansatte ønsket mer omfattende organisasjonsendringer. På et arbeidsmøte i november 1979 besluttet man å sette i gang flere tiltak, bl.a. gjennomgå sentrale rutiner, starte en kampanje for å redusere kostnader, sanere ulønnsomme kurs, styrke salgsfunksjonen, legge til rette for å bedre økonomisk styring, produktutvikling og produksjonsstyring. Arbeidsmøtet gav Ljoså mandat til å utforme en mer prinsipiell organisasjonsanalyse.

Allerede før jul ble det lagt fram en omfattende rapport. Hovedinnholdet var at undervisning og salg skulle være mer organisasjonsmessig atskilt, og at ledelsens kontrollspenn skulle bli mindre, til fordel for en klarere oppgave- og ansvarsfordeling. Dette forslaget til omorganisering bar lite preg av at ytre faktorer ble sett som årsaker til skolens problemer. Eksterne forhold ble imidlertid hele tiden trukket inn som utfordringer. Men på denne tiden var ikke bare NKS-ledelsen under press fra ytre omgivelser. Også debatten internt ble mer intens, og hang sammen med en forverret økonomisk situasjon etter 1978.# Årsberetning 1979.

I 1979 søkte NKS om garantier fra KUD for å ta opp et kriselån på fem millioner. Departementet realitetsbehandlet imidlertid ikke søknaden, men satte ned et eget utvalg som skulle granske NKS’ situasjon. Leder ble Solveig Gran Andresen. Behovet for dette kriselånet var primært knyttet til satsingen på kurs for videregående skole. På den tiden den økonomiske krisen rammet NKS, var skolen for øvrig paradoksalt nok i fremgang. Kombinertundervisningen vokste sterkt og mer enn oppveide tilbakegang på enkeltelevmarkedet (figur 7. 2). Samtidig lå noe av problemet gjemt i skolefagene. NKS hadde ennå et tyngdepunkt mot en kursproduksjon som krevde store investeringer på flere plan, og hvor avhengigheten av statsstøtteordningene var sterk. Særlig var kursproduksjonen for videregående skole et problem: I 1980 representerte den 32 % av kursmassen, 18,9 % av omsetningen og 57,7 % av det samlede underskudd.# Andresen-utvalget 1980 s. 30. Enkeltelevene i denne sektoren var de minst «lønnsomme», blant annet på grunn av lav fullføringsgrad.

Figur 7.2. Kursinnmeldinger på elevkategorier. Fra 1980 hadde kombinertundervisningen passert enkeltelevmarkedet i kursinnmeldinger.

Arbeidet med omorganisering innen NKS hindret ikke at det reiste det seg innvendinger mot styrets og ledelsens håndtering av motgangen. En av de skarpeste reaksjoner kom fra to medlemmer av rådet, Åke Dalin og Rolv Brandtzæg. I et brev til rådets formann, Ingeborg Lyche, reiste de tvil omkring de forklaringer styret hadde gitt på de økonomiske problemer. Det hadde etter deres mening gjennomgående vært vist til de offentlige rammebetingelser, og til at KUD hadde en spesiell forpliktelse overfor NKS på grunn av sin størrelse og faglige profil. I brevet hevdet de to at flere av rådets medlemmer hadde gitt uttrykk for et annet syn:

«Dette syn går i korthet ut på at NKS er en bedrift som må ledes etter bedriftsøkonomiske prinsipper. De offentlige rammebetingelser som finnes til enhver tid må bedriften akseptere og tilpasse seg. Myndighetene har ingen annen forpliktelse overfor NKS enn overfor andre godkjente brevskoler.»# Brev av 19. mars 1980.

Forfatterne av brevet viste til at de for ett år siden hadde fått vite at styret i stiftelsen ville sette i gang en «aksjon lønnsomhet». Men Dalin og Brandtzæg var lite fornøyd med resultatet. Blant annet hadde NKS i løpet av 1979 økt bemanningen i stedet for å redusere den:

«Med mindre vi til neste rådsmøte kan bli beroliget med at stiftelsens ledelse har iverksatt tiltak som kan gi en begrunnet forventning om at virksomheten kan stå på egne ben, kan det bli påkrevet at vi må ta våre plasser i rådet opp til vurdering.»

Ikke alle ble beroliget, blant annet trakk Brandtzæg seg noe senere fra rådet.

Ut av krisen

På tross av disse skarpe innvendingene var imidlertid NKS i ferd med å arbeide seg ut av krisen. Utvalget som KUD satte ned i 1980, med Solveig Gran Andresen, Per Ø. Grimstad fra Norconsult A/S og Ragnar Petersen fra Rasjonaliseringsdirektoratet som medlemmer, var med på å rette et kritisk blikk mot skolens strategi og fikk betydning for å bedre kontakten med myndighetene. En gjennomgang av de administrative systemer – for øvrig som ledd i NKS’ egen kriseplan – bidrog i samarbeid med Habberstad til en forbedring av regnskapssystemet og elevadministrasjonen.

I mai 1980 trakk Nedberg seg som direktør i NKS. En midlertidig ledergruppe med Ljoså, Frank Haakerud og Mette Havrevold ledet deretter skolen. Høsten 1980 ble Erling Ljoså daglig leder i NKS med tittelen rektor. Blant annet fikk NKS etter søknad til Prisdirektoratet hevet en prisstopp på brevkurs, som skulle vare fra 1978–80. Høsten 1980 vurderte NKS situasjonen som lysere, den daglige drift gikk bedre, og både elevtilgangen og fullføringsgraden økte. 1981 ble for øvrig et år da NKS konsoliderte sin stilling.

Fortsatt nedskjæring på personalsiden kombinert med økt omsetning og aktivitet gav økt effektivitet. Samtidig var skolen fortsatt bekymret over innskjerpinger i reglene for statstilskudd. Fra desember 1981 ble refusjon av tilskuddsberettiget kursavgift for fullført kurs senket fra 80 til 65 %.

Fra kurset «Innføring i elektrokjemiske prosesser, et samarbeid med Elektrokemisk Arbeidsgiverforening.

På tross av en ansettelsesstopp i NKS økte aktiviteten på utviklingssiden: Alt i 1979 var arbeidet med å fornye kursene for videregående skole i allmennfag og handel og kontor kommet langt. NKS utviklet seg også til å bli en betydelig læremiddelprodusent overfor næringsliv og forvaltning. Eksempler ble «Bedre arbeidsmiljø» utviklet for LO og NAF, «Saksbehandlerkurs» for Norske Kommuners Sentralforbund og en hel serie kurs for Elektrokemisk Arbeidsgiverforening i ulike teknologifag.

I løpet av 1980 fikk skolen dessuten en sterk vekst i «Bedriftslederskolen» og «Sekretærkurs NKS». Skolen hadde også en god samarbeidsavtale med NITO.

Parallelt med at NKS utviklet nye kurs, foretok skolen også en betydelig sanering av kurs. Kursmassen ble redusert med 1/3 fra 1977 til 1980. En støtte for stiftelsen var det i tillegg at NKS-Forlaget gikk bra.

Grunnlaget var større skolebokverk i matematikk og handelsfag. Bedriftsøkonomisk var man imidlertid ikke like heldig med alle fremstøt. Blant utgivelsene i 1980 var spanskkurset Por Favor 2, tyskkurset Viel Vergnügen for grunnskolen, Outlook for videregående skole og På godt norsk, en lærebok i nynorsk administrasjonsspråk. Ingen av disse ble direkte salgssuksesser, men de forteller om den bredde stiftelsen hadde som kulturfaktor bl.a. gjennom NKS-Forlaget.

Et fremgangsrikt tiår for NKS-Forlaget, en del av en kunnskapsbedrift med tre institusjoner i 1989: NKS Fjernundervisning, NKS Høgskole og NKS-Forlaget.

Bedre forhold til myndighetene

Spørsmålet om tilskudd til brevundervisningen var ikke blitt løst fullt ut i disse årene mellom 1976 og 1981. Både Brevskoleforbundet og Samnemnda hadde engasjert seg i tilskuddssaken. Samnemndas hovedlinje var at tilskuddsreglene burde bygge opp under voksenopplæringsloven, og de kritiserte gjeldende regler ut fra dette.# Notat 22.12.78, innlegg «Arbeidsgruppe NBF, KUD, BR». En arbeidsgruppe i NBF arbeidet videre med å utarbeide nye prinsipper for støtteordninger.

Behandlingen av de rent tekniske sider ved støtteordningene var en komplisert diskusjon, og skal ikke følges i detalj. Brevskolene hadde forståelse for at myndighetene var oppe i et økonomisk styringsproblem i forhold til tilskuddsordningene. Problemene lå kanskje først og fremst her, og ikke i en generell motvilje fra myndighetenes side mot brevundervisningen. For myndighetene måtte det hele også fortone seg noe traumatisk. På den ene siden strammet man inn i 1977 og 1981. I 1981 økte KUD egenandelen fra 15 til 40 %, og «frøs» tilskuddsgrunnlaget til prisnivået i 1981. For brevelever kunne dette føre til en prisstigning på mellom 300 og 400 %. Samtidig måtte man gjentatte ganger til med store tilleggsbevilgninger over statsbudsjettet, blant annet både i 1980 og -81.

Alle parter ønsket å få en avklaring på tilskuddsspørsmålet. Departementet på sin side hadde bidratt til å myke opp kommunikasjonen ved å gi NKS et økonomisk oppgjør for «null-elevene.» Man var også opptatt av å føre en dialog med NBFs arbeidsgruppe.

I august 1983 ble KUD og NBF enige om utformingen av et nytt tilskuddssystem bygd på prinsipper om rammestyring og bruk av spesielle kostnadsfaktorer for å bestemme tilskuddet. Det vil si at støtten var avhengig av hvor mange brev et kurs inneholder og hva slags type kurs det var tale om, men uavhengig av kursprisen. Da Stortinget 27. mars 1984 behandlet en melding om dette, viste det seg at meldingen på flere punkter avvek fra prinsipper som brevskolene mente det var blitt oppnådd enighet om. Gjennom nye kontakter mellom NBF og KUD ble grunnlaget likevel lagt for et nytt regelverk. I og med at man stod midt oppe i behandlingen av en ny stortingsmelding om voksenopplæring i desember 1984, ble en endelig avklaring om tilskuddsordningene skjøvet ut til en større stortingsmelding om fjernundervisning som man forventet i 1985. Siden 1984 har likevel tilskuddene vært regulert etter det nevnte prinsippet om rammestyring og kostnadsfaktortilskudd. I 1988 startet et lovarbeid for å få til en endelig formalisering av disse reglene. Det hører med til historien at det siden 1984 har vært et underforbruk av tilskuddsmidler fra Staten. Fra Norsk forbund for fjernundervisning (NFF) er det blitt hevdet at dette henger sammen med at tilskuddene har vært basert på for høye prognoser om elevtilgang fra myndighetenes side, og at kostnadsfaktoren ikke har blitt regulert i tilstrekkelig grad. Dermed har differansen mellom kurspris og tilskudd vokst. Med andre ord har elevtilgangen blitt svekket på grunn av for høye priser på kursene:

«NFF vil understreke på det sterkeste at etter 5 år med underforbruk av bevilgede midler må tilskuddssatsene nå reguleres til det nivå som svarer til bevilgningene ... Vi mener at det som hittil har skjedd grenser til systematisk misbruk av tilskuddssystemet – på bekostning av elever som ikke har fått den støtte Stortingets bevilgninger har gitt rom for"# Fra 1978 ble Ljoså med i en ny arbeidsgruppe, og gjorde et omfattende arbeid med å utforme nye tilskuddsprinsipper.